El procedimiento administrativo sancionador (PAS) es el cauce formal por el cual la Administración Pública ejerce su potestad de castigar las infracciones a normas de rango legal o reglamentario. En el Perú, sus reglas comunes están en el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N.° 006-2026-JUS (publicado el 30 de abril de 2026 y vigente desde el 1 de mayo de 2026), que derogó al TUO aprobado por el D.S. N.° 004-2019-JUS. La numeración del Capítulo III del Título IV se mantiene, de modo que las citas de este artículo corresponden al texto vigente.
Este artículo aborda el PAS completo: principios, estructura bifásica, etapas, graduación de la sanción, recursos administrativos (reconsideración y apelación), la vía judicial del contencioso-administrativo, y dos casos aplicados —OEFA y Contraloría General de la República—, con sustento en la norma vigente y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Ámbito y carácter común de las garantías
El régimen sancionador del TUO opera como denominador común. Conforme al artículo 247, sus disposiciones se aplican de manera supletoria a los procedimientos sancionadores especiales, pero los principios de la potestad sancionadora y la estructura mínima de garantías son de observancia obligatoria para toda entidad, incluso cuando cuente con reglamento propio. En palabras simples: una entidad puede tener su propio procedimiento, pero no puede prescindir de los principios ni de la separación entre quien instruye y quien decide.
Los principios de la potestad sancionadora (art. 248)
El artículo 248 enumera once principios que disciplinan el ius puniendi administrativo. No son recomendaciones: son límites de validez cuya inobservancia acarrea la nulidad de la sanción.
- Legalidad (248.1): solo por norma con rango de ley cabe atribuir la potestad sancionadora.
- Debido procedimiento (248.2): no hay sanción sin procedimiento previo; exige separar la autoridad que instruye de la que sanciona.
- Razonabilidad (248.3): la sanción debe ser proporcional y no puede hacer más ventajoso infringir que cumplir.
- Tipicidad (248.4): solo son infracción las conductas expresamente previstas; proscribe la analogía.
- Irretroactividad (248.5): se aplica la norma vigente al momento de la infracción, salvo que la posterior sea más favorable.
- Concurso de infracciones (248.6): ante varias infracciones de un mismo hecho se aplica la sanción más grave.
- Continuación de infracciones (248.7): límites para sancionar infracciones continuadas.
- Causalidad (248.8): la responsabilidad recae en quien realiza la conducta.
- Presunción de licitud (248.9): se presume que el administrado actúa conforme a derecho mientras no se pruebe lo contrario.
- Culpabilidad (248.10): la responsabilidad administrativa es, como regla, subjetiva.
- Non bis in idem (248.11): no cabe doble sanción por el mismo hecho, fundamento y sujeto.
Estructura bifásica: instrucción y decisión (art. 254)
El artículo 254 fija el carácter esencial del PAS: su estructura diferencia a la autoridad que instruye de la que resuelve. Esta separación orgánica es una garantía de imparcialidad: quien recoge cargos y pruebas no es quien decide la sanción.
informe final de instrucción
Etapas y plazos del procedimiento (art. 255)
El artículo 255 ordena el iter del procedimiento, que se inicia siempre de oficio —por propia iniciativa, orden superior, petición motivada de otro órgano o denuncia— y transita por las siguientes etapas:
Plazo no menor a 5 días hábiles
Plazo no menor a 5 días hábiles
Dos garantías destacan: el plazo para los descargos no puede ser inferior a cinco (5) días hábiles, tanto frente a la imputación de cargos como frente al informe final; y la abstención de presentar descargos no puede tomarse como elemento de cargo en contra del administrado, por efecto de la presunción de licitud.
La graduación de la sanción y el principio de razonabilidad (art. 248.3)
La razonabilidad tiene un mandato nuclear: la comisión de la conducta sancionable no debe resultar más ventajosa para el infractor que cumplir la norma o asumir la sanción. De ahí la lógica económica de la disuasión: si la multa esperada es menor que el beneficio ilícito, la norma no disuade. Formalmente:
B beneficio ilícito
p probabilidad de detección
¿Cómo se lee esta fórmula? La multa (M) debe ser al menos igual al beneficio ilícito obtenido (B) dividido entre la probabilidad de ser detectado (p). La idea es intuitiva: si un infractor gana 100 pero solo es descubierto 1 de cada 4 veces (p = 0,25), una multa de 100 no disuade, porque «en promedio» le conviene infringir; la multa debería acercarse a 400 (100 ÷ 0,25) para neutralizar el incentivo. En términos jurídicos, esto traduce el mandato del art. 248.3 de que infringir nunca sea un buen negocio. Sobre esa base, la ley ordena graduar la sanción atendiendo a los siguientes criterios:
Los recursos administrativos: reconsideración y apelación (arts. 218-220)
Frente a la resolución sancionadora, el administrado puede ejercer su facultad de contradicción mediante los recursos que prevé el artículo 218: la reconsideración y la apelación. Ambos se interponen dentro de un plazo perentorio de quince (15) días hábiles y deben resolverse en treinta (30) días hábiles.
Resolución sancionadora
Primera instancia
Reconsideración (art. 219)
Opcional · mismo órgano · exige nueva prueba
Apelación (art. 220)
Superior jerárquico · agota la vía
La reconsideración (art. 219) se plantea ante el mismo órgano que emitió el acto y debe sustentarse en nueva prueba; es opcional, y no interponerla no impide apelar. La apelación (art. 220) procede cuando se discute la interpretación de las pruebas o se trata de cuestiones de puro derecho: se dirige a la misma autoridad para que eleve lo actuado a su superior jerárquico, quien resuelve en segunda instancia. La resolución que agota la vía administrativa es requisito para acudir al Poder Judicial.
La vía judicial: el proceso contencioso-administrativo
Agotada la vía administrativa, el administrado puede cuestionar la sanción ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo, regulado por la Ley N.° 27584, cuyo TUO fue aprobado por el Decreto Supremo N.° 011-2019-JUS. Este proceso concreta el control jurisdiccional de las actuaciones de la Administración (art. 148 de la Constitución). El plazo para demandar la nulidad de un acto administrativo es de tres (3) meses desde su notificación (art. 19.1 del TUO), bajo sanción de caducidad.
Garantías temporales: prescripción (art. 252) y caducidad (art. 259)
Dos plazos limitan el poder de la Administración en el tiempo:
Un dato clave y frecuentemente litigado: el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción. Es decir, si la entidad deja caducar el PAS, el tiempo transcurrido sigue corriendo a favor del administrado.
Una mirada desde la doctrina
La doctrina peruana mayoritaria —representada por Juan Carlos Morón Urbina en sus Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General— entiende la potestad sancionadora como una manifestación del ius puniendi único del Estado, sujeta —con matices— a los mismos principios garantistas del Derecho Penal. De ahí que la tipicidad y la legalidad operen como reserva de ley y proscriban tipificar infracciones por vía reglamentaria. Autores como Jorge Danós Ordóñez y Ramón Huapaya Tapia han subrayado, además, la finalidad no meramente represiva, sino preventiva y disuasiva, de la sanción administrativa.
Caso aplicado I: el PAS del OEFA
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), adscrito al Ministerio del Ambiente, es un ejemplo emblemático. Su potestad sancionadora se sustenta en la Ley N.° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA), modificada por la Ley N.° 30011, y se desarrolla en el Reglamento del PAS del OEFA (Resolución de Consejo Directivo N.° 027-2017-OEFA/CD, actualizado por la Resolución N.° 00032-2021-OEFA/CD); en lo no previsto, se aplica supletoriamente el TUO de la Ley 27444.
Autoridad Instructora
Instruye y emite el informe final
Autoridad Decisora (DFAI)
Resuelve en primera instancia
Tribunal de Fiscalización Ambiental
Segunda instancia · agota la vía
El OEFA puede imponer multas expresadas en UIT —que conforme a la Ley N.° 29325 pueden ascender hasta las 30 000 UIT—, además de medidas cautelares durante el procedimiento y medidas correctivas en la resolución final, orientadas a revertir o mitigar el daño ambiental. La graduación de esas multas sigue precisamente la lógica del art. 248.3.
Caso aplicado II: la Contraloría General de la República
La Contraloría General de la República (CGR) ejerce potestad sancionadora por responsabilidad administrativa funcional (RAF) respecto de funcionarios y servidores, con base en la Ley N.° 27785 (Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control), modificada por la Ley N.° 29622 y su Reglamento (D.S. N.° 023-2011-PCM). También aquí rige la estructura bifásica y de doble instancia:
Órgano Instructor
Investiga con autonomía técnica
Órgano Sancionador
Primera instancia
Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas
Segunda y última instancia
Este régimen ilustra de forma vívida el principio de tipicidad. El Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Exp. N.° 00020-2015-PI/TC, declaró inconstitucional que las infracciones graves y muy graves se tipificaran por reglamento, por vulnerar la reserva de ley, y suspendió el ejercicio de la potestad. El Congreso respondió con la Ley N.° 31288 (2021), que tipificó las conductas a nivel legal; pero el propio Tribunal, en la Sentencia 193/2024 (Exp. N.° 00026-2021-PI/TC), declaró inconstitucionales varias de esas infracciones y la referencia a la «grave afectación al servicio público», y precisó que la potestad sancionadora de la CGR por RAF se circunscribe a la supervisión de la legalidad en la ejecución del presupuesto y las operaciones de endeudamiento público.
Lección de rigor: el caso de la Contraloría demuestra que sin tipificación legal precisa (principio de tipicidad, art. 248.4, y legalidad, art. 248.1), la potestad sancionadora carece de sustento constitucional. La técnica legislativa importa tanto como la voluntad de sancionar.
Conclusión
El PAS peruano no es un mero trámite: es un sistema de garantías construido sobre principios, sobre la separación entre quien instruye y quien decide, sobre plazos que limitan el poder estatal, y sobre una cadena de control —recursos administrativos y proceso contencioso-administrativo— que culmina en el Poder Judicial. Comprender el TUO de la Ley 27444 (D.S. N.° 006-2026-JUS) y su articulación con regímenes especiales, como los del OEFA y la Contraloría, es indispensable tanto para la defensa del administrado como para el correcto ejercicio de la función pública.
Fuentes
- TUO de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N.° 006-2026-JUS (arts. 218-220, 247, 248, 252, 254, 255, 259).
- TUO de la Ley N.° 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso-Administrativo, aprobado por Decreto Supremo N.° 011-2019-JUS (art. 19.1).
- Ley N.° 29325, Ley del SINEFA, y Ley N.° 30011; Reglamento del PAS del OEFA (RCD N.° 027-2017-OEFA/CD, act. Resolución N.° 00032-2021-OEFA/CD).
- Ley N.° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la CGR; Ley N.° 29622 y su Reglamento (D.S. N.° 023-2011-PCM); Ley N.° 31288.
- Tribunal Constitucional: Exp. N.° 00020-2015-PI/TC; Sentencia 193/2024 (Exp. N.° 00026-2021-PI/TC).
- Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, Lima.
- Imagen de cabecera: «Palacio de Justicia. Lima, Perú», por Art DiNo (Wikimedia Commons, CC BY-SA 2.0).
El presente artículo tiene fines informativos y académicos; no constituye asesoría legal. La normativa y jurisprudencia citadas están vigentes a julio de 2026.
